Oleh: Zulfajri Yoesva, SH., MH*
Ketika Corona Virus Disease (Covid-19) mulai merebak dan terdeteksi di Indonesia, Pemerintah menerbitkan beberapa protokol, yakni Protokol Kesehatan, Protokol Komunikasi, Protokol Area lembaga Pendidikan, dan Protokol Area dan Transportasi Publik. Setelah jumlah pasien terdeteksi dan area penularan makin meluas ada yang menerbitkan Surat Edaran (SE).
Istilah ‘Protokol’, ‘Surat Edaran’, ‘Instruksi’ dan ‘Imbauan’ adalah produk hukum yang seringkali diterbitkan lembaga pemerintah atau lembaga negara yang bersifat independen. Dalam hukum administrasi negara dan hukum tata negara, jenis-jenis produk hukum semacam itu disebut sebagai aturan kebijakan (beleidsregel).
Dalam praktik di Indonesia, aturan kebijakan yang dikenal dibuat dalam beberapa bentuk, antara lain: surat edaran (circular letter) misalnya Surat Edaran Bank Indonesia; surat perintah atau instruksi sepert Instruksi Presiden (Inpres), Pedoman Kerja atau Manual, Petunjuk Pelaksanaan (Juklak), Petunjuk Teknis (Juknis), Buku Panduan (Guidance), Kerangka Acuan (term of reference), dan Desain Kerja atau Desain proyek (project design).
Apakah Surat Edaran, instruksi, dan lain-lain masuk kategori perundang-undangan sebagaimana dimaksud UU No. 12 Tahun 2011 sebagaimana telah diubah dalam UU No. 15 tahun 2019 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.
Peraturan perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan. Urutannya UUD 1945, TAP MPR, UU/Perppu, PP, Perpres, Perda Provinsi, dan Perda kabupaten/kota sebagaimana yang disebutkan dalam Pasal 7 UU a quo.
SE merupakan suatu perintah pejabat tertentu kapada bawahannya/orang di bawah binaannya, SE tidak mempunyai kekuatan mengikat keluar karena pejabat yang menerbitkannya tidak memiliki dasar hukum menerbitkan SE.
Pejabat penerbit SE tidak memerlulan dasar hukum karena SE merupakan suatu peraturan kebijakan yang diterbitkan semata-mata berdasarkan kewenangan bebas namun perlu perhatikan beberapa faktor sebagai dasar pertimbangan penerbitannya:
Aturan kebijakan tersebut tidak termasuk dalam peraturan perundang-undangan (regeling), bukan pula keputusan tata usaha negara (beschikking), melainkan hanya sebatas aturan kebijakan (beleidsregel) atau peraturan perundang-undangan semu (pseudo wetgeving).
Beleidsregel dan pseudo wetgeving adalah produk hukum yang isinya secara materil mengikat umum, namun bukanlah peraturan perundang-undangan karena ketiadaan wewenang pembentukan untuk membentuknya sebagai peraturan perundang-undangan.
Setiap beleidsregel tetap harus tunduk pada asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik dan menaati asas pembentukan peraturan kebijakan yang baik (beginselen van behoorlijke regelgeving).
SE hanya sebatas naskah dinas yang memuat pemberitahuan tentang hal tertentu yang dianggap penting dan mendesak. Mengingat isi SE hanya berupa pemberitahuan, maka dengan sendirinya materi muatannya bukan merupakan norma hukum sebagaimana norma dari suatu peraturan perundangan-undangan. Dapat disimpulkan SE sebatas perintah atau penjelasan yang tak berkekuatan hukum, tidak ada sanksi hukum bagi yang tidak mematuhinya dan juga tidak dapat dijadikan dasar hukum untuk menganulir suatu aturan lainnya, hanya semata-mata untuk memperjelas makna dari peraturan yang ingin diberitahukan.
**Penulis adalah Ketua Bidang Pemerintahan Forum Milenial Literasi Aceh, P3K Dinas Penanaman Modal dan Pelayanan Terpadu Satu Pintu (DPMPTS) Aceh